​La técnica diplomática en las controversias territoriales españolas

Hasta que España no resuelva o al menos encauce adecuadamente su en verdad harto complicado expediente de litigios territoriales, no volverá a ocupar el puesto que corresponde a la que fue primera potencia a escala planetaria y cofundadora del derecho internacional al más noble de los títulos, la introducción del humanismo en el derecho de gentes.

Tras mi rayano en lo clásico frontispicio, si no una ley matemática desde luego que sí diplomática, se impone reconocer que la crisis general de valores que hipoteca la armonía nacional y en particular aquí lo que denominamos la hipostenia diplomática española, de la que pudiera ser sinopsis paradigmática sin necesidad de ulteriores elucubraciones, el mil veces manido por mi déficit de nuestros contenciosos en la globalidad, cierto que crónico como la posición internacional de España, sin su sitio cabal en los centros decisorios del poder siendo la cuarta potencia de la UE, que no es sólo estar sino figurar, hacer, influir- a pesar de contar con unas credenciales impresionantes o quizá por eso mismo, España a veces da la sensación de tener más dificultades que otros países similares no ya para gestionar sino incluso para definir y hasta para localizar el interés nacional, que es otra de mis máximas diplomáticas-está alcanzando extremos inéditamente preocupantes, acentuados no ya por la coyuntura sino a causa de la ausencia insatisfactoria de respuesta. Con el agravante típico de que en materia de controversias territoriales Madrid prosigue esgrimiendo una táctica pasiva, jugando con las negras en lugar de rentabilizar el empuje que proporcionan las blancas, dejando a veces que los temas se deterioren hasta extremos de difícil reconducción, lo que en términos operativos obliga a una política exterior insuficiente en tan proceloso tablero.

Obviamente, la primera clave para el debido tratamiento del tema clásico, histórico, recurrente e irresuelto aunque no irresoluble de nuestros contenciosos, radica en el manejo correcto de las variables que los configuran y condicionan. Las insuficiencias del derecho internacional; las imperfecciones, servidumbres incluidas, de la política exterior; el principio de efectividad y su incidencia en el campo internacional; los intereses parciales; el peso y el prestigio de las partes; el tiempo transcurrido y ahí la certera prédica y predicamento del posibilismo…todo ello llevaría casi inexcusablemente al factor imperfecto pero actuante de la real politik.

La tragedia de la valla de Melilla, con todas las adendas que comporta, faculta. Obliga a reiterar ese punto central citado de una técnica diplomática no ortodoxa, el no abordar a veces los temas hasta extremos de problemática reconducción. Ceuta y Melilla constituyen el contencioso más complicado que tiene España y requieren el análisis que corresponde de sus distintos parámetros a fin de vertebrar una acción congruente, incluido si se quiere y así lo hemos propuesto, hasta elementos menores como su tratamiento académico en la Escuela Diplomática. Y desde luego su incardinación asimismo en la política exterior, y la fuerza de los hechos, desde las aduanas hasta las aguas jurisdiccionales, pasando por el reciente, aún candente en sus tremendas imágenes de cadáveres apilados, drama de la divisoria con Nador, denunciado y no sólo a causa de su atingencia a las fronteras de la UE, así lo atestiguan. Resulta elocuente la inocultable mención de que no ha sido hasta hace un año, hasta el pasado noviembre del 2021, que se ha incluido la cuestión en la Estrategia de Seguridad Nacional.

He recordado numerosas veces el proceso del contencioso, que nunca va a extinguirse en horizontes contemplables porque forma parte perenne y programática del ideario vital-”las fronteras auténticas”, “la lógica de  la historia”, “el tiempo hará su obra”-del demandante trono alauita, con sus jalones desde la potencial “espada de Damocles sobre la cabeza del gobierno español hasta que Rabat le interese reactivarla”, en la acuñación del diplomático Francisco Villar, en suspenso en Naciones Unidas desde el 13 de agosto de 1975, hasta la veintena de desenlaces de futuro que yo mismo recojo, con el corolario de la voluntad de su habitantes, naturales no artificiales como en Gibraltar, base incontestable de cualquier derecho internacional que se proclame moderno.

Hasta hace no mucho, los análisis sobre las ciudades quedaban limitados a reductos especializados como la Escuela de Cádiz de derecho internacional (Del Valle, Inma González, Acosta, Verdú en Algeciras, Cepillo, Lorena Calvoet al) cuya dedicación es tal, que un anterior jefe de la AJI, de Exteriores, el catedrático de Internacional de Salamanca, Pérez de Nanclares, me comentó, al saber que me habían invitado, que ocasionalmente les consultaba. Pues bien, como era de esperar aunque no tan rápido si se ignoraba lo que he calificado como “diplomacia acelerada” de Mohamed VI, en contraposición al manejo de los tiempos de Hassan II, las ciudades están concitando una notable atención, contratadistas, profesores, militares, y hasta aficionados, que analizan los distintos riesgos, incluyendo la amenaza híbrida, y llegando como hace el profesor Suárez, mi corresponsal más antiguo en Argentina-Chile para el tema, a calificar de “suicidio geopolítico”, de proseguir así la actitud del gobierno de Madrid, hiperbolizando por supuesto pero siendo útil en grado mencionable a estos efectos, y a otros, mientras que aquí nos limitaremos a la teórica contingencia diplomática, que es la que parece tener mayor virtualidad dentro de su potencialidad.

En el supuesto, se insiste, en el supuesto de que el Comité de los 24 y sin desmenuzar aquí su composición, resolviera en algún momento la inclusión en el Estatuto de Territorios No Autónomos, cuya posible ampliación quedó congelada en el 75 -era “el momento del Sáhara” y se ha dicho que Hassan II, con su sagesse, en buen táctico, decidió bifurcar ambas cuestiones, centrándose en el territorio, “las ciudades vendrían después”- las modalidades del Estatuto son, independencia, libre asociación, integración o cualquier otro estatuto político. Ya he analizado inextenso en diversas ocasiones las distintas opciones estatutarias y sus probables derivas, que se canalizan en la libre voluntad de sus habitantes en cualquiera de las formas mencionadas, en definitiva en la autodeterminación, principio cardinal de la normativa internacional. Incidentalmente se señala que la exigüidad no resultaría en absoluto elemento determinante, Ceuta, 19.300 kms2; Melilla, 12.300.

Recuérdese que Mónaco tiene 2 kms2. A partir de aquí la viabilidad sería otra cuestión, lo que emplazaría el tema ante la posibilidad teórica de la libre asociación, en el estado políticamente casi puro de Puerto Rico con Estados Unidos o en los más peculiares pero igualmente operantes de la Amistad Protectora como Francia-Mónaco o Italia-San Marino, y dentro de esos regímenes- continuamos como siempre siguiendo al inolvidable profesor de París, Charles Rousseau- se subrayan los aspectos económicos, es decir, las uniones aduaneras del tipo de Mónaco-Francia o de Liechtenstein-Suiza.

El carácter devenido plurilateral de la técnica sobre Gibraltar complica sobremanera la controversia sobre la soberanía, en la que las dos partes principales presentan políticas inamovibles: España nunca renunciará a ella mientras que Reino Unido no cejará en la defensa de los llanitos, todavía más respaldada por la nota estratégica del Peñón. Se habría insinuado que la fijeza del tradicionalmente poderoso Almirantazgo figuraría entre las causas mayores del naufragio del “esto, Gibraltar, está hecho para antes del verano”, que, en julio del 2002, durante el acercamiento entre las partes, con Aznar y Blair, se lanzó desde Madrid, bajo la presciencia vaticinadora del “pondré la bandera en el Peñón antes de cuatro meses”, igualmente proclamado desde Santa Cruz cuando se produjo el Brexit, y en línea ya anticipada hacía décadas por Franco confiando a su primo y secretario, el tte general Franco Salgado-Araujo, ”pues yo creo que veré la devolución del Peñón”.

Las otras partes, la gibraltareña proseguirá sin moverse un ápice mientras la situación sea la que es, salvo para continuar aprovechando las ventajas que ofrece la contraparte, ahora “hacia la prosperidad compartida” de los acuerdos de la Nochevieja del 20, con el precedente de la reunión a tres en el Mirador del Peñón, en julio del 2009, primera vez que un titular de Exteriores español visitaba la colonia. Y eso, la naturaleza colonial de un territorio que rompe el principio fundamental de la integridad territorial española y por tanto sujeto a anulación, la última colonia en Europa y tierras adyacentes (nótese que la más próxima es la del Sáhara) es lo que viene decretando reiteradamente la cuarta parte, Naciones Unidas, claro que lastrada por la crónica hipoteca onusiana del veto. El quinto actor, Bruselas, jugando con el protagonismo y la responsabilidad derivada del Brexit, puede tener una política más incisiva comenzando por el inexcusable control fronterizo, mientras que la sexta, el Campo de Gibraltar, actúa a veces a efectos prácticos semitestimoniales y siempre necesitado del impostergable impulso económico.

La situación actual contempla, como decimos, un acuerdo entre Bruselas, con España, y Londres hacia una zona de prosperidad compartida Campo-Peñón, básicamente con la eliminación de la verja, facilitando así el paso de personas y mercancías, donde resulta obvio que el control correspondería a España en función de la frontera exterior de la UE, punto éste rechazado por la contraparte sin argumento técnico alguno más que el fáctico picardiano: “es nuestro país y no habrá policías españoles controlando ni el puerto ni el aeropuerto”. Queda así en el suspense en este artículo la resolución de la cuestión, dado que el 31 de diciembre vencen los plazos de los mecanismos de adaptación y las negociaciones no se presentan destrabadas hoy, Navidad, cuando impregnados de ese espíritu de buena voluntad, deliberadamente lo concluimos en la biblioteca del Reform Club, con algún que otro conocido y con la memoria viva de sus ilustres miembros, Churchill, Gladstone, Russell, Palmerston, que todos ellos trataron y como Fox, cantaron la inexpugnabilidad de the Rock. Y como el pronóstico fundado no parece ofrecer demasiadas dudas acerca de un no arreglo, yo por si acaso he ido con mi abrigo de Saville Row.

Tampoco habrá necesidad de insistir en que para nosotros la principal cuestión radica en la soberanía y que el iter, ya más un dédalo a causa de los numerosos recovecos y desviaciones que lo vienen jalonando, hacia la llave que pende de la puerta del castillo del pendón y de la realidad de la ciudad, tal vez, con seguridad, debería de ser más rectilíneo, más firme. Tres siglos constituyen aval incuestionable para una acción concluyente y sobre la legalidad como corresponde, bien y va de sí que de preferencia, inmediata, tal que preceptuada por la ONU; bien mediata, con la aplicación sin fisuras, sin ambages, del tratado de Utrecht, hasta donde proceda, hasta donde se pueda. Muy lamentablemente la técnica diplomática se vería constreñida al retroceso, a lo primario, a reactualizar a Gondomar, “A Ynglaterra metralla que pueda descalabrarles”, el embajador más positivamente activo que hemos tenido ante la corte de San Jaime, “compartía botella con Jacobo II”. A volver a etapas en teoría superadas. Y por supuesto, siempre el inaplazable desarrollo del Campo de Gibraltar.

En el Sáhara Occidental, con un margen estrecho de técnica diplomática, se agiganta el recurso a la real politik, instancia que conduciría a la casi salomónica partición, concertada por las dos partes principales, desembarazadas de intervenciones de terceros, de cuartos y hasta de quintos, en discordia y en poder, que desvirtúan el conflicto, un drama casi medio centenario, inconcebible ya avanzando el siglo XXI. Ni el trono podría ceder más porque ya a la tercera el golpe de Estado sería inevitable, ni los polisarios aceptar menos, puesto que la gran autonomía ofrecida por Rabat podría implicar el riesgo de que con el tiempo, antes más que después, se fuera absorbiendo dentro del reino la entidad de los “hijos de la nube”, de que se fuera minorando, difuminando, hasta extinguirse en la práctica, la nación saharaui.

Ahora hace veinticuatro años que tuve el honor de ocuparme en solitario de los 339 compatriotas, a los que censé, que allí quedaron, en lo que quizá fue otra de las citables operaciones de protección de españoles del siglo XX.

En cuanto a los diferendos, en Perejil se ha pasado de una técnica diplomática que permitió, en julio del 2002, la resolución temporal del conflicto con la decisiva mediación norteamericana, a otra técnica, ésta de contención, de mantenimiento del statu quo, lo que en principio redundaría en perjuicio de la cuestión de soberanía, donde parece haber un mejor, no un único, pero sí un mejor derecho de España, dato a articularante una eventual disputa jurisdiccional, cierto que bastante improbable según va la dinámica de las relaciones con el por mí añorado Marruecos.

En Olivenza, controversia no jurídica donde el derecho español es incuestionable, la técnica se inscribe en las relaciones de (buena) vecindad, que con Portugal como con Iberoamérica, tienen que ser siempre las mejores, pivotando también sobre la ética. La opción del referéndum se antoja si no invocable desde luego que nunca descartable, a fin de superar un diferendo singular -las muchachas de Olivenza no son como las demás, porque son hijas de España y nietas de Portugal- que la fijeza lusitana mantiene en estado latente, dejando en suspenso en toda su cartografía los correspondientes veinte kilómetros de línea fronteriza. En el punto plebiscitario, sostengo de forma invariable que, según están las cosas, diríase que arrojaría color hispánico.

Y en Las Salvajes, la técnica diplomática -sobrepasado Madrid en alguna que otra ocasión por un más ágil y motivado gobierno lisboeta, y en particular en 1997 cuando se reconocen los derechos lusitanos en superficie sobre el archipiélago, al parecer como consecuencia de las negociaciones para la integración en la estructura militar total en la OTAN- se circunscribe en primera instancia a una cuestión interpretativa ya que la extensión de las aguas jurisdiccionales está en función de la naturaleza de las rocas emergentes, si son islas, por tanto habitables, tesis y praxis lusitanas, o islotes, ergo inhabitables, que es la posición española.

Y como fondo las menos distantes de las Salvajes, Canarias que Madeira. Cuidemos las Canarias y los canarios, los primeros, como acostumbro a decirles a título de incidental cláusula de estilo. Aquí y ahora, en las todavía pendientes negociaciones delimitadoras de espacios marítimos con Portugal y con Marruecos, que ha incluido de facto las del Sáhara Occidental.